Заявления

Отзыв на проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации

Член Экспертного совета при Правительстве РФ

А.В. Саверский

Ознакомившись с Концепцией совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации, сообщаю о следующих замечаниях общего характера (частные замечания не приводятся в силу наличия общих):

1. В настоящем документе продолжается попытка подмены функций государственных правоохранительных органов, включая прокуратуру, общественным контролем. В частности, одна из целей общественного контроля прямо гласит (п.2 главы IV) об обеспечении законности в сфере государственного управления, снижении рисков принятия и реализации противоправных и (или) противоречащих общественным интересам решений. Указанные цели являются прямой задачей прокуратуры, которая имеет для надзора в этой сфере кадры, полномочия, средства, экспертов, санкции, отработанную законодательную и нормативную базу, правоприменительную практику. В то же время у общественных организаций нет:

а) полномочий для проведения проверок (это еще можно устранить законодательно), но нет их и для наложения санкций, чего устранить нельзя, поскольку такие полномочия свойственны лишь государственным органам, но никак ни общественным, поскольку утрата вертикали управления, в частности, в контроле, способна привести к утрате контроля над государством (представьте себе НКО, контролирующее министерство, которое получает средства из неопределенных источников);

б) кадров для квалифицированного контроля;

в) средств для полноценного, систематического контроля;

в) экспертов для контроля.

Читая Концепцию сталкиваешься с понятиями расследование, аудит (причем систематический), проверок, экспертизы и т. д. Все эти виды деятельности — высокопрофессиональны, затратны, коррупционны и требуют большой ответственности.

Смысл подмены государственного контроля общественным неясен, но он имеет далеко идущие последствия, ведущие, в частности, к разрушению остатков государственного контроля, который исключительно важен для установления правопорядка и законности в обществе. Общественный контроль эту проблему не решит, и иллюзии здесь очень опасны, что и показывает отсутствие государственного контроля во многих сферах деятельности государства в последнее время, что вызывало многократную критику и обращения со стороны ведущих общественных объединений России.

Важным замечанием является то, что если общественные организации обеспечить всем перечисленным выше, включая право применения санкций против нарушителей, то они ничем не будут отличаться от государственных органов, включая и проблемы коррупции, а если не обеспечить, то системного и качественного контроля здесь не получится — с ним просто не буду считатья. Нет сомнений, что следует усилить государственные формы контроля, четко разграничив его с общественным, задача которого выявлять наиболее проблемные вопросы регулирования, обращать на них внимание государства и добиваться от компетентных органов реакции на эти проблемы.

2. Если общественные организации будут обеспечены всем необходимым для контроля, как это перечислено в п.1, то они должны нести ответственность за деятельность по контролю. Но тогда, кто проконтролирует деятельность общественных организаций и накажет те из них, кто не выполнил того, за что заплачено деньгами налогоплательщиков? Создается система контроля контроля, которой, как известно, нет конца.

3. Система общественных советов при ФОИВ, не имеющие статуса юридического лица вообще не может делать что-то систематически и профессионально просто потому, что они не являются юридическим лицами, у них нет ресурсов, а значит с них нельзя ничего и спросить. Кроме того, общественные советы при ФОИВ всегда создаются решением ФОИВ, и в любом случае будут зависеть от ФОИВ, и тогда говорить об их независимости нельзя (стр. 4 принцип независимости контроля). А если сделать совет независимым от ФОИВ, то по закону это — просто общественная организация, которой ФОИВ ничего не должен, кроме того, что указано в законе для любых других общественных объединений. Нерешенность этой проблемы делает Концепцию в этой части декларативной, что видно уже в течение многих лет при попытке решить проблему независимости общественного совета от ФОИВ.

4. Заявленные главные цели совершенствования общественного контроля - повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение законности в сфере государственного управления, снижение рисков принятия и реализации противоправных и (или) противоречащих общественным интересам решений; обеспечение социальной и политической стабильности в обществе, более полной реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства (стр. 4), - не могут быть достигнуты с помощью общественного контроля, особенно, в отрыве от санкций, потому что они достигаются целым комплексом иных мер — финансово-экономических, правовых, управленческих, - среди которых контроль вообще, а тем более общественный контроль, занимает далеко не главное место.

Это замечание указывает на то, что цели сформулированы очень общо, и не касаются, собственно, целей общественного контроля, которые коротко можно сформулировать так: общество должно знать, что происходит (получать информацию); анализировать происходящее; влиять на решения власти; предлагать свои решения; иметь ответ и ответственность власти. Это и представляется естественной формой общественного контроля. Остальное выглядит, как перетягивание государственной власти на себя, но тогда общественная деятельность превращается в государственную, а смешение этих понятий может привести к кризисам и для государства, и для общества в целом.